Proposta da sociedade brasileira para um Plano Nacional de Educação: berço dos 10% do PIB

Após o fim do período ditatorial, muitas entidades representativas da sociedade civil (sociedades científicas, sindicatos, associações estudantis e de trabalhadores da educação, associações de dirigentes da educação pública, órgão ligados a confissões religiosas, entidades representativas de movimentos sociais organizados, entre várias outras) passaram a se articular, em um fórum nacional, na defesa da educação pública. Essa articulação permitiu a criação de espaços de estudo e discussão, viabilizou a realização de campanhas públicas e levou à elaboração de projetos educacionais (1). Um desses projetos foi o Plano Nacional de Educação, preparado pela comissão organizadora de II Congresso Nacional de Educação, realizado em 1997, conhecido a partir de então como o PNE – Proposta da Sociedade Brasileira (PNE-PSB).

Essa proposta de PNE foi apresentada como projeto de lei ao Congresso Nacional em 1998 e a ele foi, logo a seguir, apensado o projeto apresentado pelo executivo federal (2). O PNE-PSB continha detalhes das necessidades de financiamento, o que inexistia no projeto governamental, inclusive mostrando a necessidade de recursos crescente ao longo de alguns anos e atingindo cerca de 10% do PIB ao final de sua vigência.

Não cabe aqui descrever detalhadamente os cálculos feitos naquele PNE-PSB (3), mas apenas um breve resumo da metodologia adotada. Isso será suficiente para mostrar as bases que levaram à estimativa dos 10% do PIB. Na época, final da década de 1990, tínhamos um determinado padrão quantitativo e qualitativo de atendimento da população nos diferentes níveis e modalidades educacionais. O objetivo era atingir, em dez anos, um novo patamar condizente com as necessidades e possibilidades do país. A tabela apresenta de forma bastante resumida algumas das metas que se esperava atingir após o período de dez anos.

(Além delas, que servem apenas como exemplos, havia metas para a educação especial, para a educação de jovens e adultos e para a pós-graduação, objetivos a serem respeitados e atingidos no que diz respeito aos povos indígenas, detalhamentos de como as metas deveriam respeitar as diferenças regionais do país, como se daria a autonomia escolar, metas relativas ao analfabetismo e à formação de professores, entre várias outras.)

Evidentemente, as metas estavam acopladas umas às outras, afinal, como expandir o ensino médio, por exemplo, sem formarmos professores para tal? Ou como universalizar o acesso a ele sem superarmos o problema da evasão no ensino fundamental? Ou, ainda, como expandirmos o ensino de graduação sem ampliarmos a pós-graduação? Assim, foi necessário um trabalho de sistematização para estabelecer a consistência entre as velocidades de atingimento das várias metas.

Resolvida essa parte do problema, restava estimar os custos. Isso foi feito usando-se vários referenciais, entre eles, a realidade orçamentária na época e os investimentos médios por estudante nos vários países, esses últimos medidos não em dólares ou outra moeda qualquer, mas, sim, em relação à renda per capita nacional. Afinal, a renda per capita reflete tanto os custos das várias atividades como as possibilidades econômicas reais de cada país. Os investimentos anuais médios por pessoa na educação infantil e nos ensinos médio e fundamental foram estimados então em 25% a 30% da renda per capita e, no superior, em 60%. Bastava, portanto, combinar esses percentuais com o número de crianças e jovens a serem atendidos pelo setor público e chegaríamos a uma boa estimativa dos investimentos necessários para viabilizar a educação de que precisamos. O resultado mostrou que precisaríamos de recursos crescentes, que chegariam a cerca de 10% do PIB.

Outra forma que nos leva ao mesmo resultado seria estimar os recursos necessários para: zerar a diferença entre o salário de professores da educação básica do setor público e o dos demais profissionais com nível superior (esse aumento da remuneração permitiria tanto melhorar a qualidade de vida dos profissionais como reduzir a carga horária de trabalho, exigindo, portanto, um maior número de professores para atender ao mesmo número de jovens e crianças); aumentar o número de professores para incorporar aqueles que se evadem (ou são expulsos, é melhor dizer) do sistema educacional; aumentar as taxas de atendimento nos ensinos médio e superior; alfabetizar os enormes contingentes populacionais que temos; aumentar o número de horas de permanência dos estudantes nas escolas; fazer investimentos de capital para incorporar mais pessoas no sistema educacional (construir e reformar escolas, e equipá-las com bibliotecas, laboratórios e outros recursos para uma escola de qualidade). Se optarmos por essa maneira de fazer as contas, incluindo a necessidade de educação de jovens e adultos, da educação especial e de todos os outros aspectos, chegaremos, por outro caminho, à mesma estimativa de 10% do PIB.

O quê vai ficar de fora?

A previsão do PNE-PSB era passarmos de um gasto abaixo dos 4 % do PIB estimado àquela época para perto dos 7% já no início do Plano, crescendo anualmente até cerca de 10% do PIB em dez anos. Embora a projeção fosse para um período de dez anos, após superarmos os aspectos mais graves do nosso atraso escolar e que exigem gastos transitórios (analfabetismo adulto, falta de professores e altas taxas de repetência, por exemplo), poderíamos, depois daquele prazo, reduzir os investimentos.

Mas, infelizmente, o Congresso Nacional acabou por aprovar um PNE que, embora incluísse várias das metas e propósitos do PNE-PSB, reduziu a previsão de investimentos a apenas 7 % do PIB e mesmo esse valor foi vetado pela presidência da Republica. Assim, chegamos a uma situação que lembra a esquizofrenia, com duas realidades opostas e incompatíveis: havia metas a serem cumpridas, mas não os necessários recursos para tal. Esse é, evidentemente, um problema sem solução. A consequência, obviamente, é que as metas simplesmente não seriam cumpridas, como de fato não o foram. Em relação a algumas delas, até mesmo nos afastamos ainda mais do planejado, como são os casos das taxas de conclusão dos ensinos fundamental e médio.

O veto aos parcos 7% do PIB e suas consequências não podem ser esquecidos. Sem recursos suficientes jamais construiremos um sistema educacional que dignifique o país e as pessoas. Os 10% estimados não foram "tirados da cartola"; foram o resultado de cálculos com base em dados da realidade. Além disso, esse valor está bem de acordo com o que foi, ou é, aplicado nos diversos países que superaram ou estão superando os atrasos educacionais. Portanto, como corolário desses fatos, menos do que isso é insuficiente para superar nossos problemas.

Por não termos aplicado os necessários 10% do PIB (atualmente, os investimentos estão na casa dos 5% do PIB), não cumprimos as metas e deixamos de fora, excluídos do sistema educacional, enormes contingentes de jovens e crianças. E os números são fantasticamente altos: por exemplo, perto de um milhão de pessoas abandona o sistema escolar antes do final do ensino fundamental a cada ano; por causa da falta de recursos, dez milhões de pessoas deixaram de concluir o ensino fundamental durante a vigência do PNE. Grande parte dos que não são expulsos do sistema educacional freqüenta escolas desmotivadoras, tem professores (quando têm, pois há aulas vagas em profusão neste país) sobrecarregados e sem condições de dar a devida atenção aos estudantes e, consequentemente, deixa a escola com enormes deficiências. Se as metas do PNE anterior, esgotado no início de 2011, tivessem sido cumpridas, nossas realidades sociais, econômicas e culturais seriam bem diferentes das atuais.

Como será o próximo PNE, ora em (atrasadíssima) discussão no Congresso Nacional? Se continuarmos a restringir os recursos, devemos deixar explícito o que e quem vamos "deixar de fora". Vamos continuar remunerando muito mal os educadores? Vamos continuar tolerando a evasão escolar nas taxas atuais?

Vamos continuar com graves deficiências na formação de quadros profissionais para o país? Vamos continuar usando o sistema educacional como um fator de marginalização das pessoas e de concentração de renda? Vamos continuar tendo inúmeras escolas precaríssimas? Vamos continuar sonegando a muitos o direito de plena cidadania? Ou vamos fazer um pouco (ou muito) de cada uma dessas coisas?

De onde sairão os recursos?

Uma pergunta frequentemente feita por aqueles que não apostam em uma educação democrática é: "de onde sairão os recursos"? Uma resposta óbvia para isso é "do mesmo lugar que saíram os recursos dos países que superaram seus atrasos educacionais": impostos e contribuições sociais. Mas quem faz aquela pergunta é, normalmente, aquele mesmo que repete o falso discurso que o Estado, no Brasil, é superdimensionado e suga recursos da sociedade, uma afirmação de quem desconhece, porque quer desconhecer, a realidade orçamentária de outros países e, por interesse próprio ou apenas por repetir o que ouve, acaba por defender uma política de Estado mínimo - mínimo esse abaixo daquele que é praticado até mesmo nos países mais liberais. Entretanto, como aquela pergunta é recorrente, assim como é recorrente a falsa afirmação de que há recursos públicos e o que falta é uma boa gestão, é necessário responder, o que será feito em um próximo artigo.

Notas

1) Uma revisão histórica dessa articulação (e das lutas a que ela deu origem e força) pode ser encontrada no artigo Revendo o Plano Nacional de Educação: proposta da sociedade brasileira, Educação e Sociedade, vol. 31, no. 112, 2010, de autoria de Maria da Graça Nóbrega Bollman.

2) O artigo PNE: Plano Nacional de Educação ou Carta de Intenção?, Educação e Sociedade, vol. 23, no. 80, 2002, de Ivan Valente e Roberto Romano, relata as várias etapas pela qual passaram as duas propostas de Plano Nacional de Educação.

3) O PNE da sociedade brasileira pode ser encontrado em vários sítios da internet, como, por exemplo,  http://www.adusp.org.br/files/PNE/pnebra.pdf (consultada em abril/2012). Nele, aparecem o diagnóstico da realidade educacional de então, as metas a serem atingidas e os recursos necessários para tal.

Otaviano Helene, professor no Instituto de Física da USP, foi presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).